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주요국제문제분석
경제안보의 개념과 최근 동향 평가
이효영 경제통상개발연구부 조교수
발행일 2022-04-14
1. 문제의 제기
2. ‘경제안보’의 개념과 의미
3. 다자무역체제에서의 경제-안보의 관계
4. 경제안보 정책 동향 평가와 시사점
5. 정책적 고려사항
<요약>
○ 미-중 전략적 경쟁의 심화 및 장기화와 함께 코로나19 팬데믹의 여파로 인하여 지난 50여 년간 형성되어온 국제경제질서의 기반이 크게 흔들리고 있음. 그동안 세계화의 확대 속에서 세계경제의 성장을 견인해온 글로벌 공급망은 상호의존성의 ‘무기화’를 통해 국가 경쟁력을 약화시킬 수 있는 불안요인으로 지목되고 있으며, 세계경제 활동을 주도해온 경제적 효율성의 논리는 국가안보를 위협하는 것으로 인식되고 있음.
○ 냉전체제가 종식된 1950년대 이후 주목받지 않았던 ‘경제안보(economic security)’의 개념은 미국의 트럼프 행정부가 출범하며 경제안보를 국가안보(national security)와 동격화하면서 다시 주목받게 되었으며 오늘날 주요국들의 대외정책 기조를 이루고 있음. 지난 50여 년간 다자무역체제 하에서 국가안보는 무역자유화 기본원칙의 예외 규정으로서 존재하며 실질적으로 원용된 사례도 거의 부재하였으나, 최근 WTO 분쟁 사건을 통해 유의미한 조항으로서 인정받으며 향후 주요국들의 경제안보 정책을 정당화하는 명분으로 활용될 여지가 큼. 무엇보다 오늘날 주요국들이 경제안보 정책의 명분하에 채택하고 있는 새로운 형태의 경제적 통치술(economic statecraft)은 기존의 다자무역규범과 충돌하고 있는 부분이 많으며, 지역 차원 및 소다자적 형태의 새로운 무역규범 수립을 통해 새로운 국제경제질서의 형성을 예고하고 있음.
1. ‘경제안보’의 개념과 의미
○ 국제정치의 관점에서 경제-안보 관계에 대한 전통적인 인식은 경제가 안보에 귀속된다는 것으로, 국가안보라는 궁극적인 목적을 위해 경제적 수단을 사용한다는 것임. 이와 동시에 국가안보에 있어 경제적 역량은 상대국의 권력을 약화 또는 강화시킬 수 있는 효과적인 수단으로써 국가의 권력(power)을 평가하는 기준이 되기도 하며, 기존의 군사 안보에 주로 집중되었던 국가안보의 영역은 점차 경제 영역을 비롯하여 식량, 환경, 사회적 요인 등 새로운 영역으로 확대되고 있음.
○ 냉전체제가 종식된 1950년대 이후 경제-안보 관계는 자유주의적 논의가 주도하면서 세계화의 확산과 함께 상품·자본·사람의 이동과 교류에 대한 제한을 최소화하는 방향으로 국제경제질서가 형성됨. 탈냉전 시대 자유주의 기반의 경제안보는 기본적으로 지경학(geo-economic) 또는 중상주의적(mercantilist) 인식을 바탕으로 하고 있는데 국가의 경제력과 경제성장을 단순히 경제적 후생효과로 볼 뿐 아니라 무력행사가 가능한 효과적인 정책수단으로써 간주함.
○ 2000년대 이후 세계화의 급속한 확산과 함께 글로벌 공급망의 확대를 통해 국가 간 상호의존성과 초연결성이 증대되면서 새로운 형태로 경제-안보의 연계가 강화되는 방향으로 진화함. 글로벌 가치사슬(GVC)을 통해 국가별 상대적인 경제력으로 인한 비대칭성과 불균등성이 초래되면서 상호의존의 ‘무기화(weaponization)’가 가능해지고 경쟁국을 압박할 수 있게 됨. 특히 거대한 시장을 확보하고 있는 주요국들은 자국의 시장 또는 자원을 활용한 경제적 압박을 통해 경쟁국의 경제적 부상을 저지하거나 이들의 국내정책과 대외정책에 영향을 미치며 자국의 경쟁력 제고 및 패권 유지를 추구하고 있음. 또한 기존의 국제경제질서 하에서 특정국들이 다자무역체제의 혜택 속에서 불공정한 무역관행을 통해 경제적 부상을 이루며 패권국의 경제적 지위를 위협하는 상황이 초래되면서, 기존의 경제적 효율성보다 국가안보 이익의 중요성이 더욱 주목을 받게 되고 ‘경제를 위한 안보(security for economy)’가 아닌 ‘안보를 위한 경제(economy for security)’에 더 방점을 두는 경제안보의 개념으로 변화된 것으로 평가됨.
○ 미-중 전략적 경쟁 이후 ‘경제안보’의 대외정책 목적을 달성하기 위해 도입되고 있는 오늘날의 경제적 통치술(economic statecraft)은 전통적 형태보다 다양화되고 있는데, 특히 기존의 수출통제 및 수입규제 조치 외에도 보조금 및 국내생산우대(Buy America 등)를 통한 산업정책, 공급망 재편, 외국인투자규제 등 새로운 형태로 다변화되고 있음. 한편, 새로운 형태의 경제적 통치술은 기존 다자무역체제에서 강하게 규제하고 있는 보조금 및 수입대체 관련 규범과 정면으로 충돌하고 있어, 산업정책의 추진을 정당화하기 위한 일환으로 기존 다자무역규범의 구속력을 약화시키거나 국가안보 예외규정의 원용을 정당화하기 위한 움직임도 동시에 나타나고 있음. 기존의 경제정책 노선과 크게 다른 새로운 형태의 경제적 통치술에 대하여 국내정치적 지지기반이 충분히 확고하지 않은 문제도 있는데, 경제안보를 국가안보의 문제로 동격화하면서 경제문제의 ‘안보화(securitization)’를 통해 범부처 및 국가 차원의 결집되고 단합된 대응을 유도하고자 하고 있음.
2. 다자무역체제에서의 경제-안보의 관계 및 시사점
○ GATT 제21조 안보예외(security exceptions)는 국가들에게 무역을 제한하는 조치에 대하여 자국의 국가안보 이익 부합 여부에 대한 매우 재량적인 판단 권한을 부여할 뿐 아니라 의도적으로 모호한 형태의 규범화 방식을 채택하고 있어 남용의 가능성에 대한 우려가 가장 크게 제기됨. 그러나 실제로 GATT 제21조 원용 사례는 많지 않으며 규범의 모호성으로 인해 무의미한 조항으로 치부되며 경제-안보 관계에 대한 다자무역체제의 입장이 정립되지 못하고 있는 것이 허점으로 지적됨. 그러나 러시아-우크라이나 WTO 분쟁의 판정 결과가 나온 2019년 이후에는 안보예외 조항이 실제로 국가들의 국가안보 목적의 무역제한조치를 정당화하는 수단으로 사용될 수 있음이 입증되면서 다자무역체제 하에서의 안보예외 조항은 실제로 살아있는 조항이라는 것을 보여주게 됨.
○ 비록 다자무역체제 하에서는 안보예외 규정에 대한 남용의 우려는 현실화되지 않았으나 미국은 트럼프 행정부 당시 ‘1962년 무역확장법’ 제232조에 의거하여 안보예외 규정을 수입산 철강, 알루미늄, 자동차에 대하여 적용하며 동맹국을 비롯한 무역상대국에 대한 경제적 압박 수단으로서 활용하여 더욱 실질적인 문제가 되었음. 특히 ‘국가안보’의 목적성만 존재하면 국가들의 수출입통제가 일반적인 무역구제 조치를 통한 국내산업 보호 외에 추가적인 보호무역조치로서 남용될 수 있는 여지가 크다는 것을 보여주고 있음. 이와 같이 국가들에게 상당한 재량권 판단 권한을 부여하는 포괄적인 안보예외의 존재 자체는 자유주의 기반의 국제경제체제 하에서도 경제-안보의 연계를 놓치지 않으려는 노력의 결과물인 것으로 평가됨.
○ 지난 50여 년간 형성되어온 국제경제질서 하에서 경제적 효율성의 논리가 우선시되면서 경제-안보의 연계는 계속 약화되어 왔으며, 대외정책 뿐 아니라 안보정책에서도 ‘안보’는 부재한 채 ‘경제’만 남게 되면서 경제적 수단에 의한 경제적 통치술도 실질적인 영향력을 갖지 못하게 된 것으로 평가되고 있음. 이에 따라 경제-안보의 연계가 ‘경제’ 또는 ‘안보’에 과도하게 경도되지 않도록 경제-안보 간의 대등한 관계 설정이 필요하며, 대외정책의 효과적 추진을 위해 다양한 정책수단이 활용될 수 있도록 균형 있는 접근방식이 필요함. 안보정책과 통상정책이 균형적으로 추진될 수 있는 방향으로 안보예외를 규범화하는 노력은 현실적으로 다자규범 협상을 통해서는 어려울 것으로 보이나, 현재 미국이 주도하고 있는 인도태평양 경제프레임워크(IPEF)를 통해 시도될 수 있을 것으로 평가됨. 소다자적 형태의 규범화를 추구하는 IPEF를 통해 우선적으로 지역 차원에서 경제-안보 연계를 위한 균형적인 접근방식이 채택될 수 있으며, 이에 따라 각국의 경제안보 정책도 보다 균형적인 방향으로 추진될 수 있도록 보다 예측 가능한 국제통상환경이 형성되는 데에 일조할 것으로 판단됨.
3. 주요국의 경제안보 정책 동향 평가와 시사점
○ 미국 바이든 행정부의 출범과 함께 미국의 전반적인 대외경제정책의 기조는 미국 제조업과 혁신역량의 취약한 경쟁력과 미래첨단산업과 관련된 핵심소재 및 원자재의 높은 수입의존 문제를 해결하기 위한 경제안보에 방점을 두고 있음. 이를 위해 기존의 수입규제, 수출통제 및 투자규제를 통한 정책수단 외에 공급망 재편과 산업정책의 추진을 통해 다양화하고 있으며, 중국 견제의 효과성을 제고하기 위해 동맹·우방국과의 공조를 통한 다자적 접근방식을 채택하고 있음.
○ 일본의 경제안보 정책은 중국의 공격적인 경제적 부상에 대한 대응 필요성, 첨단기술의 국가안보와의 연계성, 국제규범 선도 전략 등의 배경 하에 추진되고 있으며, 경제안보 정책의 사령탑 역할을 위하여 총리실 산하 국가안보사무국에 경제부를 설립함. 이 외에도 일본 국내산업의 경쟁력 제고 및 공급망 재편 지원을 위한 법체계를 통합적으로 정비하기 위하여 경제안보법안의 제정을 추진 중이며, 공급망 강화, 핵심 인프라의 안정성, 첨단기술 분야 연구개발 촉진, 핵심기술의 특허 공개제한 등을 주요 내용으로 하고 있음. 특히 일본은 경제안보 강화를 위한 전략 차원에서 국제규범 수립을 주도할 필요성에 대한 인식을 바탕으로 ‘자유롭고 개방적인 인도태평양(FOIP)’ 대외정책을 통해 자국의 경제안보를 위한 경제협력과 지지기반을 확보하고자 함.
○ EU는 별도의 경제안보 정책을 추진하고 있지 않으나, 미-중 패권경쟁에 대응하기 위한 차원에서 ‘개방적·전략적 자율성’의 대외정책 기조를 채택하고 있으며, 대(對)중국 정책에 있어서도 경제안보의 논리보다는 전반적인 중국의 불공정행위와 불법적 기술탈취에 초점을 맞추고 있음. 무엇보다 중국을 간접적으로 견제하기 위한 방안으로서 경쟁정책의 관점에서 환경과 인권 문제를 통상정책과 연계하고 있는데, 향후 EU 공급망 참여의 기준을 강화하는 방식으로 새로운 차원의 경제안보 논의를 주도하고자 하는 것으로 평가됨.
○ 주요국을 중심으로 대외정책의 패러다임 자체가 변하고 있는 상황에서 우리의 외교정책 기조도 ‘경제안보’의 관점에서 재편되어야 할 필요가 있음. 공급망 측면에서는 경제안보 강화를 위한 공급원의 다변화 등 보편적인 접근방식과 함께 아시아지역 공급망 강화 등 특수성을 동시에 추구해야 함. 특히 아시아지역 우방국과의 공급망 협력 확대를 위하여 외교적 노력이 매우 중요하며, 미국의 주도하에 타진되고 있는 ‘인도태평양 경제프레임워크(IPEF)’의 새로운 경제 블록(bloc)으로의 부상 가능성을 염두에 두고 디지털무역, 환경, 노동 등 새로운 분야를 포괄하는 새로운 무역규범 수립 노력에 적극 동참해야 함.
○ 우리는 그동안 규범 수립을 주도하는 국가(rule-maker)가 아니었으나 국제규범 수립을 통해 대외적 영향력을 확보하고자 하는 일본의 대외정책 기조와 같이 우리도 우리의 경제안보 목적에 부합하는 방향으로 통상정책과 환경·노동 이슈의 연계가 이루어지도록 IPEF 협상 과정에서의 새로운 무역규범 논의에 적극 참여해야 하며, 우리에게 실효적인 영향을 미칠 수 있는 지역 차원의 무역체제 및 협력 의제를 중심으로 주도적인 역할을 강화해야 함.
* 붙임 참조
#경제안보 #공급망 #경제적통치술 #국가안보 #안보예외
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