1. 사건개요
청구인이 2013. 6. 4. ○○시 ○○동 산○○-○번지(임야, 도시지역, 자연녹지지역, 준보전산지, 면적 : 6,151㎡, 이하 ��이 사건 토지��라 함)에 건설폐기물 중간처리업을 하기 위해 사업계획서(처리시설 : 200톤/시간당, 보관시설 : 20,267㎥, 계량시설 : 50톤/회, 세륜시설 1식, 중장비 5대, 방진시설 1식)를 제출하였는데, 피청구인이 2013. 6. 27.「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」제21조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조 제1항의 규정에 따라 검토한 결과, 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않은 상태라는 이유로 청구인에게 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서에 대해 부적정 통보(처분)하자, 이 사건 처분 취소를 청구한 사건이다.
2. 당사자 주장요지
가. 청구인
1) 피청구인은 ○○시 ○○동 산○○-○번지는 진입도로(도로 개설공사 2014년 이후 준공 예정, 이하��이 사건 도로��라 한다)가 확보되지 않은 상태이므로 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획에 대해 부적정 처분을 하였으나, 이 사건 처분은 행정의 자기구속의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 범위를 넘는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.
2) 자기구속의 원칙 위배
가) 피청구인이 부적정 처분을 하면서 들고 있는 이 사건 도로는 준공허가가나지 않은 상태이지만 실질적으로 다른 사업의 진입도로로 이미 이용되고 있다. 행정청은 동일한 사안에 대하여 제3자에게 한 것과 동일한 결정을 상대방에게 하도록 구속을 받는데, 피청구인은 ○○동 산○○-○번지 근처의 같은 동 ○○○번지의 토지에 대하여 장례업 및 봉안당을 운영할 수 있도록 청구외 (재)○○○○에게 ○○ 종합장사시설 건립공사 허가를 해 주었고, (재)○○○○의 경우 현재까지 약 61,000㎡ 정도의 입목을 제거하고 토목공사인 토사반출을 허가하여 지금은 평지로 만들어 놓았을 뿐만 아니라 처분청인 피청구인은 위 도로를 사용하여 2013. 7월경부터 약 130억원의 예산을 들여 화장장과 무연고자 등을 위한 시립 봉안당 5,000기 시설공사를 하기로 하였는데, ○○시 화장장 및 봉안당 토지에서 토목공사를 할 때 발생한 토사를 ○○시 위생매립장 복토용으로 사용할 때에도 이 사건 도로를 사용하였는데, 이는 이 사건 도로가 형식상 준공만 안 된 상태로 실제 도로로 사용되고 있다는 반증이다.
나) 결국 피청구인은 ① (재)○○○○ 및 자기 자신이 준공예정인 이 사건 도로를 장례업 등의 사업을 하는데 사용하였으면서 청구인에게만 이 사건 도로가 단순히 준공예정이라는 이유만으로 진입도로 미확보를 근거삼아 부적정 통보처분을 하였고, ② (재)○○○○ 및 피청구인과 청구인이 다른 상황이라고 볼 여지도 없다(사업계획에 관하여��적정��통보가 나더라도 청구인은 2년 이내에 다시 허가를 받아야 하고, 사업계획 승인 후 허가 전까지 준공예정인 이 사건 도로를 무거운 중기 등이 통행하는 등으로는 사용하지 않는다). ③ 피청구인은 이 사건 도로 사용이라는 대외적 구속력을 가지게 되어 이에 반하여 청구인이 이 사건 도로를 사용할 수 없으므로 진입도로 미확보라는 이유로 한 이 사건 처분은 자기구속의 원칙에 위배한 것으로서, 이 원칙은 헌법상 평등의 원칙을 근거로 하는 것이므로 결국 자기구속의 원칙에 위배한 처분으로 재량권의 한계를 일탈하였다고 볼 수 있다.
다) 결국 피청구인의 이 사건 처분은 특정한 개인인 청구인에게만 처분기준을 과도하게 초과하여 처분을 한 경우이므로 재량권의 범위를 넘었다고 볼 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3) 신뢰보호의 원칙 위배
가) 피청구인은 2011. 10. 18. ○○시위생매립장 주민지원협의체 전 위원장인 청구외 정○○ 및 위생매립장주변마을대책위원회 위원장인 청구외 박○○과 ○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약을 체결하였는데, 협약서의 내용은 ○○시가 환경에너지센터 건립사업과 관련하여 주변 주민들의 지원에 대한 사항을 정한 것인 바, ○○시 환경에너지센터 건립에 대한 반대급부로 ○○시가 환경에너지센터를 지을 시 주민들에게 주거환경개선 사업비로 가구당 3,000,000원을 지급하고 주민들이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 같은 사업의 허가에 대하여 행정적으로 적극 지원할것을 약속하였으며, 위 협약에 따라 피청구인은 환경에너지센터 건립사업을 시작하게 되었다.
나) 그러나 피청구인은 환경에너지센터 주변 주민들 중 1인이기도 한 청구인이 2013. 5. 24. ○○시위생매립장 주민지원협의체 현 위원장인 청구외 최○○의 동의를 얻은 후, 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 얻기 위해 사업계획서를 제출하였음에도 진입도로 미확보라는 이유만으로 부적정 통보처분을 하였다.
다) 피청구인은 ① 위와 같은 협약체결이라는 공적견해를 표명하고(서울고등법원 2008. 10. 17. 선고, 2007누30507 판결에 의하면 위와 같은 협약체결 역시 공적견해라고 할 것이다), ② 이러한 견해표명에 의하여 청구인은 ○○시 ○○동 산○○-○번지 및 산○○번지의 토지를 구입하였으나, ③ 피청구인은 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로서 결국 위 공적견해를 신뢰한 청구인의 이익이 침해되었다고 할 것이며, ④ 실질적으로 도로로 사용되고 있고, 2014. 준공 예정인 도로가 단순히 준공허가가 나지 않았다는 사유만으로 부적정 처분한 것이 위 견해표명을 신뢰한 청구인의 사익보다 청구인의 신뢰에 반하는 처분의 공익이 더 크다고도 볼 수 없으므로 결국 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분이라고 할 것이다.
4) 비례의 원칙 위배
가) 피청구인이 한 이 사건 부적정 통보처분의 목적과 그 수단 역시 불 분명하고, 게다가 진입도로의 건설은 결국 피청구인의 의무임에도 피청구인 스스로 그 의무를 해태하였고, 진입도로 자체가 현재 청구인이 시행하려고 하는 행위의 적부에 큰 영향을 끼치지 않는다는 점에 비추어 볼 때 최소 침해의 원칙에도 위배된다고 할 것이다.
나) 참고로, 현재 진입도로를 이용하여 ○○시 위생매립장, ○○시 음식물자원화시설 및 ○○시 하수슬러지처리시설의 직원들이 출·퇴근을 하고 있고, 위 사업장 근처 주민들 역시 농사를 짓기 위해 진입도로를 이용하고있다. 즉, 이 사건 진입도로는 2014년에 준공예정에 있고 청구인이 이 사건 진입도로를 통하여 현재 이 사건 사업을 위하여 구체적인 행위가 예정되어 있지 않은 점 등에 비추어 보면 일단 적정 통보를 한 후 적정 통보로부터2년 내에 진입도로가 준공된 후 다른 적정 요건 등을 다시 검토하여 허가 여부를 결정하면 되는 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 청구인의 침해되는 사익보다 결코 크다고 볼 수 없다. 결국 피청구인이 진입도로 미확보만을 이유로 하여 부적정 통보처분을 한 것은 합리성과 타당성이 있다고 보기 어렵다.
5) 결론적으로 피청구인의 이 사건 처분은 ① 행정청이 스스로 한 행위에 대하여 대외적 구속력이 발생하였음에도 청구인에 대하여 그와 같은 구속력에 반한 자의적인 처분을 한 것으로서 자기구속의 원칙에 위배되고, ② 자신이 한 공적견해의 표명과 이 견해표명을 신뢰한 청구인의 보호가치 있는 신뢰를 보호하지 않은 것이며, ③ 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는목적은 불분명하고 그 수단은 부적정하며, 특히 달성하려는 공익보다 침해되는 청구인의 사익이 훨씬 크므로 비례의 원칙에 위배되어 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
6) 피청구인 답변서상의 주장에 대한 반박
가) 신뢰보호의 원칙과 관련한 피청구인의 주장에 대하여
(1) ○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약서 제2조(용어의 정의) 제2항에����을��이라 함은 주민지원협의체 대표자를 말한다��고 되어 있고, 제7조(기타) 제2항에��갑은 위생매립장 주변마을의 소득향상을 위하여 을 또는 을과 병이 동의한 주변마을 주민이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 동 사업의 허가에 대하여 행정적으로 적극 지원한다��고 규정되어 있는데,
(2) 협약서 제2조 및 제7조를 문리해석하면��주민지원협의체 대표자가 동의한 주변마을 주민이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 위 사업의 허가에 대하여 ○○시장은 행정적으로 적극 지원한다��라고 해석이 가능하다. 위 해석에도 불구하고 피청구인이 협의체 위원장의 동의가 아닌 협의체 위원들의 동의를얻어야 한다고 해석하는 것은 문리해석에 반하는 무리한 해석이며, 결국 청구인의 사업계획을 부적정 처분하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분이라고 볼 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 부적정 통보처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다는 주장은 부당하다.
나) 진입도로의 경우 2010. 12. 20. 착수하였으나, 2012. 11. 1. 공사가 일시 정지된 상태여서 예산확보 시까지는 준공이 어려운 실정이므로 이 사건 부적정 통보처분은 적절하다는 주장에 관하여
(1) 피청구인은 현재 진입도로의 공사가 일시 정지되어 준공이 어려운 상태이므로 이 사건 부적정 통보처분은 적절하다고 주장하나, (재)○○○○에서 실시하는 화장시설 사업의 경우 공사에 필요한 이 사건 도로 사용을 전제로 종합장사시설을 허가해 주어 공사착공일인 2012. 10. 24.부터 현재까지 계속 사용하고 있고, 또한 ○○시 도시계획시설(화장시설)사업의 실시계획 사전열람 공고 제5항을 보면, 2012년경 화장시설 사업의 허가를 해 준 상황이다. 더욱이 청구인이 시행하는 사업의 경우 완전한 허가가 아닌 사전승인에 대하여 부적정 통보처분을 한 점에 비추어 볼 때도 화장시설 사업과 형평에 어긋나는 것으로 이는 평등의 원칙에도 위배된다고 볼 것이다. ○○ MBC의 2012. 10. 23. 및 같은 달 24.자 뉴스에 따르면, ○○시와 ○○○○의 경우 청구인의 사업부지 근처에 400억여원을 들여 화장로 6기와 5만구를 안치할 수 있는 봉안당과 장례식장을 갖춘 현대식 종합장사시설이 2012. 10. 24. 착공하여 2014년경까지 들어선다고 보도되었고, 특히 2013. 7월경 다시 화장시설 사업이 재개된다는 점에 비추어 보면, 평등의 원칙에 위배된다는 것이 더욱 명확해 보인다고 할 것이다.
(2) 그 밖의 다른 공사에 관하여 살펴보면, 청구인의 사업 부지인 ○○시 ○○동 산○○-○번지는 도로와 접해 있고, 피청구인이 건설 중인 환경에너지센터는 피청구인과 ○○○건설이 턴키방식으로 계약하여, BTL방식으로 이미 하수슬러지 처리시설은 완공되어 현재 가동 중이다. 게다가 전처리 시설은 도로와 함께 일시 정지된 상태이나(그러나 이 역시도 예산 부족이지, 도로가 사용할 수 없는 상태여서 정지된 상태는 아니라고 할 것이다), 이 도로를 사용하여 ○○○건설 및 하청 협력업체들이 하수슬러지 처리시설을 완공하였고, 피청구인이 주장하는 예산이 정지된 2012. 11월 이후에도 선지급된 공사비로 최근까지 다양한 공사를 진행하고 있다.
(3) 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 사업을 제외한 나머지 사업이 부적정 통보처분의 원인이 된 이 사건 도로를 이용하여 모두 진행되고 있고, 청구인이 이 사건 사업의 최종적인 허가가 아닌 사전승인만을 요청하였음에도 이를 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다.
7) 피청구인은 청구인의 건설폐기물처리 사업계획에 관하여 ○○시 ○○동 산○○-○번지의 진입도로가 2014년 이후 준공예정이므로 사업계획이 부적정하다고 통보하였으나, 부적정 통보 이후인 2013. 8. 13. 피청구인 및 (재)○○○○에 관하여는 이 사건 도로를 이용한 대지조성 및 토목공사에 대한 ○○도시계획시설(화장시설)사업 실시계획 인가 고시와 건축공사에 관한 실시계획의 사전열람·공고를 하였기에 관련 입증자료를 제출하는데, 이는 피청구인의 처분이 자기구속의 원칙에 위배된다는 점이 명백하다는 증거다.
8) 피청구인의 부적정 통보(2013. 6. 27.) 이후인 2013. 9. 5. 이 사건 도로를 이용하도록 (재)○○○○(대표 김○○)에게 봉안당, 장례식장 등의 토목 및 건축공사를 허가해 주고, 피청구인도 같은 사업실시계획(화장장, 봉안당, LPG 저장소 등)에 건축인가 고시까지 하면서 ○○시 종합장사시설 건립공사에 대한 입찰 공고를 한 상황이다. 또한 특수목적법인인 ○○○○(주)에서 ○○산업단지를 조성 중인데 이 사건 도로를 이용하여 입목폐기물 정리 작업을 진행 중이다. 반면 청구인은 사업승인(적정)을 받아 기계 주문제작 설치 및 토목 기반공사를 하는데 1년 정도의 시간이 소요되어 ○○시 종합장사시설의 공사가 완료되는 시점에 허가 신청이 가능하다. 청구인에게는 허가가 아닌 사전승인(사업계획 적정)도 해주지 않으면서, (재)○○○○에서 시행하는 토목 및 건축공사를 허가하고 피청구인이 한 사업 인가고시는 행정의 자기구속의 원칙에 위배된다.(2013. 9. 5.자 ○○ 도시계획시설(화장시설-건축)사업 실시계획 사전 열람․공고와 ○○ 도시계획시설(화장시설-건축)사업 실시계획인가 고시문 참고)
나. 피청구인
1) 청구인이 언급한 공적견해인��○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약서��는 환경에너지센터 건립사업과 관련하여 원활한 시설 공사 및 시설 운영을 위하여「○○시 위생매립장 주변지역 지원 등에 관한 조례」에 따라 주민지원협의체 지원내용 및 대상 등 필요한 사항을 정한 사항으로, 같은 조례 제7조(기타) 제2항에서 ○○시위생매립장 주민지원협의체가 동의한 주변마을 주민이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 같은 사업의 허가에 대하여 행정적으로 적극지원 한다고 되어있으나, 청구인이 주장하는 환경에너지센터 주변 주민인 청구인이 2013. 5. 24. ○○시 위생매립장 주민지원협의체 현 위원장 최○○의 동의를 얻은 후 건설폐기물 중간처리업 허가를얻기 위해 사업계획서를 제출하였으나, 부적정 통보되어 신뢰보호 원칙에 위배되는 위법한 처분이라고 주장하는데,��○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약서��에서 말하는 ○○시 위생매립장주민지원협의체가 동의한 주변마을 주민이란 ○○시 위생매립장 주민지원 협의체 현 위원장 최○○의 동의가 아닌 협의체 위원들의 동의를 얻어야 유효할 것이므로 신뢰보호 원칙에 위배되지 않는다.
2) 청구인은 건설폐기물처리 사업계획 부적정 통보처분에 대해 취소를 주장하나, 청구인의 사업부지인 ○○시 ○○동 산○○-○번지 인근에는 ○○도시계획시설(도로, 소로 1-○○○호선) 사업으로 환경에너지센터 진입을 위한 도로 개설사업이 2010. 12. 20. 착수하였으나 2012. 11. 1. 공사가 일시 정지된 상태로 예산 확보 시까지는 준공(2013. 3. 31. 준공예정일)이 어려운 실정이고,공사 진행상황은 중간기층 포장까지 55% 진행 중에 정지된 상태이며, 또한,「건축법」제44조(대지와 도로관계) 건축물의 대지는 2m이상의 도로에 접하여야 하나, ○○시 ○○동 산○○-○진입하는 도로가 없어서 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획이 부적합하였던 것이다.
3) 피청구인이 주민지원협의체 위원장의 동의가 아닌 협의체 위원들의 동의를 얻어야 한다는 것은 무리한 해석이고, 결국 청구인의 사업허가를 불허하여 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분이라는 주장에 대하여,
��○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약서��에서 말하는 ○○시 위생매립장주민지원협의체 대표는 위생매립장 주변마을 소득 향상을 위하여 대내외적인 중대한 결정을 함에 있어 주변마을 주민의 의사를 위원들이 취합하여 위원회에서 결정해야할 사안으로 위원이 알지 못하는 사항이 대내외적으로 공론화 되어서는 안 될 것이므로, ○○시 위생매립장 주민지원 협의체 위원장의 동의가 아닌 협의체 위원들과 협의하여 위원회에서 결정되어 통보해 주어야 유효할 것이므로 신뢰보호 원칙에 위배되지 않는다 할 것이다.
4) 청구인이 주장하는 재단법인 ○○○○에서 실시하는 화장시설 사업의 경우 공사에 필요한 이 사건 도로 사용을 전제로 종합장사시설을 허가해 주고 청구인이 시행하는 사업의 경우 허가가 아닌 사전승인에 대하여 부적정 통보한 것은 화장시설과 비교하여 평등의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여,
○○시 현대식 종합장사시설의 진출입은 도시계획시설 계획상 환경에너지센터 진입도로를 이용하는 것으로 계획되어 있으므로 장사시설 부지조성공사 차량이 통행할 수 있었던 것이고, 현재 환경에너지센터 진입을 위한 개설사업이 2010. 12. 20. 착수하였으나 2012. 11. 1. 공사가 일시 정지된 상태로 예산 확보 시까지는 준공이 어려운 실정이며, 또한, 「건축법」 제44조(대지와 도로관계) 건축물의 대지는 2m이상의 도로에 접해야 하나 ○○동 산○○-○진입하는 도로가 없어서 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획이 부적합하였던 것이다.
5) 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
3. 관계법령 등 근거
가. 관계법령
1)「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」제21조
2)「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 시행령」제14조
3)「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」제12조
4)「폐기물처리업 허가업무처리지침(환경부 예규)」
나. 관련 판례
1) 폐기물처리 사업계획서신청서류 반려처분 취소
(대법원 2004. 5. 28. 선고, 2004두961 판결)
가) 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 등 참조).
나) 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2000. 9. 26. 선고, 2000두5319 판결 참조).
다) 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2001년에 그 관할구역 내의 폐기물처리 대행구역을 기존의 9개 동에서 20개 동으로 전면 확대하는 계획을 검토하고 있었고, 원고가 이에 따라 폐기물처리업의 허가를 받기 위하여이 사건 사업계획서에 처리대상폐기물의 수집ㆍ운반계획서 등 제반 서류를 갖추어 피고에게 폐기물처리업 사업계획서를 제출하였다면, 피고로서는 그 사업계획서의 적합성 여부를 판단함에 있어서, 관할구역 내의 생활폐기물 발생량과 그 변동추이, 적정한 업체별 폐기물 처리량, 기존 대행업체 및 신규업체의 폐기물 처리능력, 기존 대행업체가 보유한 인력 및 장비의 가동률 등을 면밀히 분석하여 과연 신규업체의 진입을 허용할 경우 영세업체의 난립과 과당경쟁으로 청소에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것인지의 여부를 검토함과 동시에, 신규업체의 선정방법과 절차 등에 관하여도 객관적으로 합리적인 기준을설정하여 그 기준 하에서 이 사건 사업계획서의 적합성 여부를 판단하거나,적어도 원고의 이 사건 사업계획서가 부적합하다고 판단한 데에 대하여 보다 구체적이고 합리적인 이유를 제시하여 원고에게 통보함으로써, 폐기물처리업 허가를 받으려는 원고 등으로 하여금 그 허가를 받을 수 있을지 여부에 대한 예측가능성을 가질 수 있도록 하여야 함에도 불구하고, 피고는그러한 객관적이고 합리적인 처리기준을 설정하거나 제시하지 아니한 채, 단지 ‘신규업체 유치에 따른 특혜시비를 막고 영세업체의 난립을 방지하기 위하여 신규업체 유치를 배제한다’는 막연한 추진방침을 제시하고 있는 ’2001. 생활폐기물 수집·운반 대행구역 확대계획’이 수립되었다는 이유로 원고의 사업변경계획서를 반려하는 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하다고 판단하였는바, 기록과 관련 법리에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해나 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2) 폐기물처리 사업계획서 반려처분 취소
(부산지방법원 2012. 5. 18. 선고, 2011구합5170 판결)
위 인정사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고가 피고에게 제출한 폐기물 처리사업계획서에 따른 이 사건 사업의 설치계획이 관계 법령에서 정한 설치기준에 적합하여 달리 저촉되는 사항은 없는 것으로 보이는 점, ② 이 사건부지에 접한 인근 토지에 각종 폐기물처리업체가 설치되어 있고, 그 서쪽으로는 1㎞이상 부산정관 지방산업단지가 형성되어 있는 등 이 사건 부지 일대는 공장지대로서 상당한 정도 개발이 완료된 것으로 보이는 점, ③ 원고가 피고에게 제출한 폐기물 중간처리업 사업계획서 보완서에 의하면 이 사건 사업으로 발생하는 오염물질, 소음등이 규제기준에 미달하고 악취가 발생하지 않는 것으로 보일 뿐만 아니라, 이 사건 부지 주변에는 민가가 없고 마을 및 아파트도 이 사건 부지로부터 최소한 500m 이상 떨어져 있어서 이 사건 사업으로 말미암아 인근 주민들의 주거환경이나 생활환경에 어떤 영향이 초래된다고 보기 어려운 점, ④ 피고는 중간처리업 허가 단계에서 다시 원고로 하여금 사업계획서상 보완이 필요한 환경피해 저감계획을 마련하도록 하는 내용의 조건이나 부담을 부가할 수도 있고, 폐기물 처리시설 운영 단계에서 감독을 통하여 환경피해를 막기 위한 조치를 강구할 수도 있는 점, ⑤ 피고는 이 사건 사업으로 인한 오염물질, 소음 등의 발생 정도나 그로 인해 인근 주민들의 생활환경 피해 등이 발생할 가능성에 관한 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 폐기물처리업 허가업무처리지침이 사업계획서를 반려하는 경우 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 하지는 못한다고 규정하고 있음에도 불구하고 원고에게 “이 사건 사업으로 인해 주민 건강에 심각한 피해가 온다는 이유로 ○○면주민들이 반대하고 있다”는 점만을 이 사건 처분 사유로 들고 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용한 것으로서 위법하다.
4. 판 단
가. 사실의 인정
1) 청구인은 2013. 6. 4. 피청구인에게 건설폐기물 처리(중간처리업)사업 계획서를 제출하였는데, 사업계획서상의 주요 내용은 다음과 같다.
< 건설폐기물 처리 사업계획서 >
① 제 출 인 : (유)○○환경 대표 송○○(○○시 ○○○○길 ○○○-○, ○○동)
② 업 종 : 건설폐기물 중간처리업(자본금 300백만원)
③ 영업대상 : 건설폐기물(폐콘크리트, 폐아스팔트콘크리트, 폐벽돌, 폐블록, 폐기와, 폐타일 및 폐도자기, 건설오니, 폐금속류, 폐유리, 폐보드류, 폐판넬, 혼합폐기물, 건설폐토석, 건설폐재류)
④ 시설예정지 : ○○시 ○○동 산○○-○
(임야, 도시지역, 자연녹지지역, 준보전산지, 면적 : 6,151㎡)
- 현 소유자 : 배○○(토지사용 계약 완료)
⑤ 사업착수 예정일 : 사업계획 적정통보 즉시
⑥ 처리업 허가신청 예정일 : 사업계획 적정통보 후 2년 이내
⑦ 시설·장비 설치 내역
- 시설·장비명 : 건설폐기물 처리 플랜트
- 규격(능력) : 200톤/시간당
- 방지시설명(규격) : EGI 휀스 및 분진망(3m/4m)
< 시설 및 장비 명세서 >
① 처리시설
- 파쇄시설 : 200톤/시간당(1,600톤/일)
- 분리·선별시설 : 스크린, 풍력 및 자력선별시설
② 보관시설 : 건설폐기물 보관 20,267㎥
③ 계량시설 : 50톤/회
④ 세륜시설 및 살수차 : 4×8×0.3, 5톤
⑤ 중장비(5대)
- 굴삭기(1대), 덤프트럭(2대), 압롤트럭(1대), 로우더(1대)
⑥ 방진시설
- 방진막의 하부는 함석, 상부는 PE재질의 가림망으로 설치하고 작업장 주변의 노출 부위를 가림
- 규격 : 높이 4m × 길이 48m
- 방식 : 조립식 파이프(100, 50A)
- 기타 고정식 및 이동식 살수장치를 설치하여 비산먼지를 최대한 방지
< 폐수배출시설설치 신고서 >
① 업 종 : 운수장비 세척시설
② 주생산품 : 순환골재 외
③ 시 설 명 : 세륜시설(차량세륜) 및 저장시설
④ 폐수배출량 : 24.65(㎥/일)
⑤ 처리방법 : 전량 자체유입 재이용(방지시설 설치 면제대상임)
⑥ 조업시간 및 연간가동일 : 8시간/일, 300일/연
2) 피청구인은 2011. 10. 18. ○○시위생매립장주민지원협의체와 위생매립장주변마을대책위원회 간에 협약을 체결한 후��○○시 환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약서��3부를 작성하여 공증을 거쳐 보관하고, 서명 날인한 날부터 효력이 발생한다고 규정하고 있는데, 이 협약서는 ①「○○시 환경에너지센터 건립사업」과 관련하여 원활한 시설공사 및 시설운영을 위하여「○○시 위생매립장 주변지역 지원 등에 관한 조례」의 규정에 따라 주민지원협의체 지원내용, 지원대상 등 필요한 사항을 정하기 위한 목적으로, ② 제2조 제1항 및 제2항은��갑��이라 함은 ○○시장을 말하고,��을��이라 함은 주민지원협의체 대표자를 말하며,��병��이라 함은 위생매립장 주변마을 대책위원회 대표자를 말한다고 규정하고, ③ 제7조 제2항은 갑은 위생매립장 주변마을의 소득향상을 위하여 을(주민지원협의체 대표자) 또는 을과 병이 동의한 주변마을 주민이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 같은 사업의 허가에 대하여 행정적으로 적극 지원한다고 규정하고 있다.
3) 청구인은 2013. 6. 4. 피청구인에게 건설폐기물 처리(중간처리업)사업 계획서를 제출하면서, 위 협약서 제7조 제2항의 규정에 근거하여 청구인과 ○○시위생매립장 주민지원협의체 현 위원장 최○○의 동의서(2013. 5. 24. 작성)를 첨부하였는데, 청구인은 ① 협약서상의 공적견해 표명, ② 견해표명을 신뢰한 이 사건 토지의 구입, ③ 피청구인의 견해표명에 반하는 부적정 처분으로 인해 청구인의 이익 침해, ④ 견해표명을 신뢰한 청구인의 손해가 피청구인 처분의 공익보다 더 크다는 이유로 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하고, 피청구인은 주변마을 주민의 의사를 위원들이 취합하여 위원회에서 결정해야할 사안으로, 주민지원협의체 위원장의 동의가 아닌 협의체 위원들과 협의하여 위원회에서 결정하여 동의하여야 유효하므로 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 각각 주장하고 있다.
4) 피청구인(○○과장)은 2013. 6. 5. 관련 실과에 건설폐기물 중간처리업 사업계획서 제출에 따른 관계법 저촉여부 검토 의뢰를 한 후 관련 실과의 검토 의견을 회신 받아 이 사건 부적정 처분 전에 내부 보고한 건설폐기물 처리 사업계획서 검토 결과에 의하면, 사업계획서 검토사항 중 예정부지에 도로가 확보되지 않아 사업 착수 차질과 수집운반 불가하다는 사유로 부적합하고, 타법 검토사항은 ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 지목이 임야로 부지의 성토·절토 등 개발행위 허가의 요건에 해당할 경우에는 개발행위 허가를 받아야 하며, ②「산지관리법」제14조(산지전용허가)에 의거 신청하고, 준보전산지에 대한 대체산림자원 조성비 납부 후 사업을 시행하는 조건부로 가능하다는 회신을 받는 등 예정부지에 도로가 확보되지 않아 사업 착수 차질과 수집운반 불가하다는 사유로 부적합하다는 것을 제외하면 관계 법령상 기준과 적정 요건을 모두 충족하였다고 인정할 수 있는데, 그 주요 검토사항은 다음과 같다.
< 사업계획서 검토사항 >
① 제출서류 : 적합
㉮ 건설폐기물의 중간처리계획서(시설설치계획, 장비, 기술능력, 사업장 부지 확보) : 적합
㉯ 폐수배출시설 설치신고 서류 : 적합
② 건설폐기물처리 사업계획서 : 적합, 부적합
㉮ 항목별 기재사항 : 적합
㉯ 법인이사 4명 신원조회 결과 : 적합
㉰ 상호(회사명칭) 중복 여부 : 적합
㉱ 업종 건설폐기물 중간처리업 기재 : 적합
㉲ 자본금 허가기준(법인 5천만원 이상) 여부 : 적합(300백만원)
㉳ 영업대상 건설폐기물 종류 및 처리 가능 여부 : 적합
㉴ 시설·장비 설치예정지 : 적합
㉵ 예정부지에 도로가 확보되지 않아 사업 착수 차질 : 부적합
㉶ 사업계획 적정 통보 후 2년 이내 처리업 허가 신청 : 적합
㉷ 시설·장비 설치내역 허가기준 적합 여부 : 적합
③ 처리대상 폐기물의 수집운반 또는 처리계획서 : 부적합, 적합
㉮ 진입로가 확보되지 않아 수집운반 불가 : 부적합
㉯ 폐기물 처리능력 및 보관량 과다 여부 : 적합
㉰ 폐기물 종류별 처리계획 적정성 : 적합
④ 시설설치 및 장비확보 계획서 : 적합
㉮ 기본설계도면, 설명서, 배치도 등 적정 작성 여부 : 적합
㉯ 처리기준 및 방법, 시설·장비 규모, 관리기준 준수 여부 : 적합
㉰ 계량시설 및 설치위치 적합 여부 : 적합
⑤ 기술능력 확보계획 : 적합
- 폐기물처리산업기사, 소음진동산업기사, 대기환경산업기사 중 1인 허가신청 전까지 채용
< 타법 검토사항 >
① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(○○○○과) : 가능, 조건부
- 자연녹지지역으로 「○○시 도시계획조례」제27조(용도지역 안에서의 건축제한)에 의거 분뇨 및 쓰레기 처리시설 건축 가능(가능)
- 지목이 임야로 부지의 성토·절토 등 개발행위 허가의 요건에 해당할 경우에는 개발행위 허가를 득하여야 함(조건부)
② 산림기본법 및 산지관리법(○○과) : 조건부
-「산지관리법」제14조(산지전용허가)에 의거 신청(조건부)
- 준보전산지에 대한 대체산림자원 조성비 납부 후 사업 시행(조건부)
③ 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(○○과) : 종합의견 참조
④ 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(○○과) : 의제처리
- 폐수배출시설 설치신고 의제처리(면제 대상)
< 종합 의견 >
① 신청지는 ○○산업단지 조성으로 인하여 자연부락(○○○, ○○촌, ○○마을)의 토지보상 및 이주가 완료되지 않아 마을주민의 환경민원이 예상됨
② 현재는 신청지의 진입도로(도로개설공사 2014년 이후 준공 예정)가 확보되지 않은 상태이므로 중간처리업의 사업계획이 부적정함
③ 그러나, ○○시 건설폐기물 발생량은 약 1,600톤/일으로 현재는 관내 건설폐기물 중간처리업체가 없고, ○○산업단지 조성으로 인하여 주변 3개 마을의 이주가 완료되고 진입도로 준공 후 건설폐기물 중간처리업의 사업계획이 접수되면 환경상 여건을 고려하여 적정 검토 필요함
< 참고 자료 >
① 인근 시군 중간처리업체 현황
- ○○군(3개 업체) : (주)○○환경, (유)○○환경, (유)○○환경
- ○○군(3개 업체) : (주)○○환경, (주)○○환경, (주)○○환경산업
② 주변마을 현황
- ○ ○ ○: 48가구, 신청지에서 이격거리 183m
- ○ ○ ○: 71가구, 〃 340m
- ○○마을 : 29가구, 〃 694m
5) 피청구인은 2013. 6. 27. 청구인에게��신청한 건설폐기물처리 사업계획서에 대하여「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」제21조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조 제1항의 규정에 따라 면밀히 검토한 결과, 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않은 상태이므로 사업계획서에대해 부적정함��을 사유로 건설폐기물처리 사업계획서 부적정 통보(처분)를 하였다.
6) 피청구인은 2012. 11. 27. 이 사건 도로를 진입도로로 같이 이용해야 하는 신청지 인근 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원에 시행 중인 ○○시 환경에너지센터 건립사업(사업면적 : 71,915㎡, 시행기간 : 2010. 10월～2013. 1. 31까지, 생활폐기물 전처리시설 및 하수슬러지 처리시설)에 대해 사업비(계속비) 미확보에 따른 공사 중지 및 준공일 연장(2014. 3. 31.까지)을 사유로 도시계획시설사업 실시계획(변경)인가를 신청하여 현재 공사 중에 있다.
7) 피청구인은 청구인에게진입도로가 확보되지 않았다는 사유로 부적정통보(처분)한(2013. 6. 27.) 이후인 2013. 8. 13. 피청구인 및 (재)○○○○에게 이 사건 도로를 이용한 대지조성 및 토목공사에 대한 ○○ 도시계획시설(화장시설)사업 실시계획 인가 고시와 건축공사에 관한 실시계획의 사전열람·공고를 각각 하였고, 피청구인(○○○○○과)은 2013. 9. 3. 건축공사 발주를 위해 ○○시 종합장사시설 건립공사에 대한 공사입찰 공고를 하였으며, 2013. 9. 5. ○○ 도시계획시설(화장시설-건축)사업 실시계획 사전․열람공고와 실시계획 인가 고시를 하였음을 각각 확인 할 수 있다.
8) 2013. 9. 12. 전라남도 행정심판위원회가 현장 검증을 통해 확인한 내용에 따르면 이 사건 신청지는 ○○시 ○○동 산○○-○번지로, 용도지역이 도시지역, 자연녹지지역, 지목은 임야(준보전산지), 부지면적 6,151㎡, 사업계획서상 처리시설 : 200톤/시간당, 보관시설 : 20,267㎥, 계량시설 : 50톤/회, 세륜시설 1식, 중장비 5대, 방진시설 1식 등의 계획으로, 건설폐기물 중간처리업을 하기 위해 건설폐기물처리 사업계획서를 제출하였고, 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않은 상태임을 사유로 건설폐기물처리 사업계획서 부적정 통보(처분)를 하였으나, 진입도로 문제만 해결되어 사업계획서 적정 통보(처분)을 받으면 2년 이내에 착공하여 시설·장비 등을 관계 법령상 허가기준에 맞게 시설 설치를 완료한 후 최종 허가를 받으면 건설폐기물 중간처리업을 할 수 있는데,
신청지 인근에 ○○시환경에너지센터(공사 중), ○○시종합장사시설 예정지(대지 조성공사 중), ○○산업단지 예정지(토지보상 중), ○○시 위생매립장,3개 마을(○○○ 48가구, ○○○ 71가구, ○○마을 29가구)이 각각 위치하고 있고, ① 신청지로 진입하려면 ○○ ～ ○○IC 간 자동차 전용도로에서 ○○시환경에너지센터 방향으로 개설된 왕복2차선 도로(2014년 준공 예정)로 진입해야 하고, 건설폐기물 중간처리업을 하기 위한 토지 조성공사 및 시설 설치를 위해서는 반드시 이 도로를 이용해야 하는데, 이 사건 도로는 ○○시환경에너지센터 진입을 위한 도시계획 도로로, ○○시환경에너지센터 건립사업 예산에 포함되어 추진되고 있기 때문에 이 사건 도로도 준공이 연기된 ○○시환경에너지센터 건립사업과 함께 준공이 2014년(5. 31. 준공 예정)까지 연기된 사실을 확인할 수 있고, ○○시환경에너지센터 건립사업(생활폐기물 전처리시설 및 하수슬러지 처리시설, ○○ 혁신도시 생활폐기물 처리 포함)은 사업비(계속비) 미확보에 따른 공사 중지 및 준공일 연장(2014. 3. 31.까지)을 사유로 도시계획시설사업 실시계획(변경)인가를 받아 현재 공사 중(공정율은 약80% 정도)에 있으며, ② 이 사건 도로를 같이 이용하여 추진 중인 ○○시종합장사시설(화장장, 봉안당, LPG저장소 등) 예정지는 대지 조성 토목공사가 진행 중이고, 화장장과 봉안당, LPG저장소 등의 건축을 위한 공사입찰 공고(2013. 9. 2.)와 실시계획 인가 고시 및 실시계획 사전 열람․공고(2013. 9. 5.～9. 19까지) 중에 있으며, ③ ○○산업단지 조성사업은 현재 토지보상율 95% 정도로, 보상이 끝나면 신청지 인근의 3개 마을(○○○ 48가구, ○○○ 71가구, ○○마을 29가구) 전체 주민들의 이주가 예정되어 있어 인근 마을 주민들의 민원사항도 없고, 오히려 인근 주민들은○○시에 건설폐기물 중간처리업을 하는 회사가 없어 ○○산업단지 조성사업 중에 발생하는 건설폐기물을 타지 업체들이 처리하고 있는 점을 들어 찬성하는 등 신청지에 건설폐기물 중간처리업을 하기 위한 입지조건에 별다른 문제점을 발견할 수 없었다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
1) 판례는��사업계획 적정 여부 통보를 위하여 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다��라고 판시(대법원 2004. 5. 28. 선고, 2004두961 판결)하고 있는 바, 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서상의 신청 내용과 피청구인의 부적정 처분 사유가「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법령」과 「건설폐기물 허가업무처리지침」상의 기준에 따른 구체적이고 합리적인 이유의 제시에 해당하는 지에 대하여 살펴보기로 한다.
2) ‘건설폐기물 중간처리업’은 「건설산업기본법」에 해당하는 건설공사로인하여 건설현장에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물(공사를 시작할 때부터 완료할 때까지 발생하는 것)을 선별, 파쇄하는 영업을 말하는데,
가) 먼저, 건설폐기물 처리업의 허가 등에 대해 규정하는「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」제21조 제1항, 제2항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제12조의각 규정을 정리하면, ① 건설폐기물 중간처리업을 하려는 자는 중간처리업 허가 기준의 ㉮ 시설 및 장비로 ㉠ 파쇄·분쇄시설(1일 처리능력 600톤 이상), ㉡ 분리·선별시설(스크린 1식 이상, 풍력 또는 자력 선별시설 1식 이상), ㉢ 재생아스팔트콘크리트 생산시설, ㉣ 보관시설(파쇄·분쇄시설의 1일 처리능력에 10일 이상 30일 이하의 보관일수를 곱하여 산출한 건설폐기물을 보관할 수 있는 규모), ㉤ 계랑시설(1식 이상), ㉥ 굴삭기(바켓용량 0.6㎥ 이상인 굴삭기 1대 이상), ㉦ 수집·운반차량(덤프트럭, 컨테이너트럭, 암롤트럭, 카고트럭, 기계식 상차장치가 부착된 차량, 밀폐식 차량 또는 탱크로리 중 1대 이상) 등을 갖추고, ㉯ 기술능력(폐기물처리산업기사·소음진동산업기사·대기환경산업기사 중 1인 이상)과 ㉰ 자본금 규모(5천만원 이상) 및 ㉱ 사업장 부지(3,300㎡ 이상) 확보사항이 기재된 건설폐기물 처리 사업계획서를 시장에게 제출하여야 하고, ② 시장은 제1항에 따라 제출된 건설폐기물 처리 사업계획서를 검토하여 그 계획이 적절한지를 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 하며, ③ 제2항에따라 사업계획이 적절하다는 통보를 받은 자는 환경부령으로 정하는 시설, 장비, 기술능력, 자본금 및 사업장 부지와 그 밖에 필요한 사항을 갖추어 사업계획의 적정통보를 받은 날로부터 2년 이내에 시장의 허가를 받아야 하고, 이 경우 허가를 할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는데,
핵심만 정리하면, ① 건설폐기물 중간처리업을 하려는 자가 시설 및 장비, 기술능력, 자본금 규모, 사업장 부지 등이 기재된 건설폐기물 처리 사업계획서를 시장에게 제출하고, 시장이 사업계획서를 검토하여 적정 통보하면, ② 시설, 장비, 기술능력, 자본금, 사업장 부지 등 필요한 사항을 갖추어 2년 이내에 시장의 허가를 받아 건설폐기물 중간처리업을 할 수 있다고 정리할 수 있다.
나) 다음으로, 폐기물 중간처리업을 적용대상으로 하는 환경부 예규인「폐기물처리업 허가업무처리지침」상의 규정을 정리하면, ① 청구인이 제출한 사업계획서를 검토할 때 필요하면 시설 예정지를 방문하여 진입도로, 상수원과의 거리 등에 대해 현지조사를 할 수 있고, 사업계획서의 보완․보정을 요구할 수 있으며, ② 부적정 통보를 할 때에는 결격 사유에 해당하는 경우, 다른 법령에 저촉되는 경우(폐기물 처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함)에 그 사유를 명기하여 부적정 통보(단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 부적정 통보는 불가)를 하여야 하고, ③ 다른 법령에서 폐기물처리시설의 설치․운영을 근본적으로 제한하는 경우가 아닌 단순 경미한 사항(절차 미이행 등)에 대하여는 이를 이행하는 조건으로 사업계획 적정통보를 할 수 있다고 정리할 수 있는 바,
다) 일단, 청구인이 제출한 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서에 대한 타법 검토사항에 의하면, ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(도시계획과) 검토 결과��자연녹지지역으로「○○시 도시계획조례」제27조(용도지역 안에서의 건축제한)에 의거 건설폐기물 처리시설 건축 가능, 부지의 성토·절토 등 개발행위 허가의 요건에 해당할 경우에는 개발행위 허가를 받아야 함(조건부)��, ②「산림기본법 및 산지관리법」(공원과) 검토 결과��「산지관리법」제14조(산지전용허가)에 의거 신청(조건부), 준보전산지에 대한 대체산림자원 조성비 납부 후 사업 시행(조건부)��, ③「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(환경과) 검토 결과��폐수배출시설 설치신고 의제처리(면제 대상)��으로 다른 법령에서 제한하는 사항이 없음을 확인할 수 있고,
라) 또한,「건설폐기물 재활용 촉진에 관한 법률」상의 사업계획서에 대한 예정부지에 진입도로가 확보되지 않아 사업 착수 차질 및 수집운반이 불가하므로 부적합하다는 검토 결과도「폐기물처리업 허가업무처리지침」상의 폐기물처리시설의 설치․운영을 근본적으로 제한하는 경우가 아니면 이를 이행하는 조건으로 사업계획 적정 통보를 할 수 있다는 규정을 적용하여 시설, 장비, 기술능력, 자본금, 사업장 부지 등 필요한 사항을 갖추는데 2년 이내의 기한이 있음을 고려하여 도로 준공을 조건부로 적정 통보처분을 할 수 있음에도, 예정부지에 진입도로가 확보되지 않아 부적합하다는 검토 결과에 따라 피청구인이 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않은 상태임을 사유로 건설폐기물처리 사업계획서 부적정 통보(처분)를 하였음을 감안할 때, 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서는 진입도로 문제만 해결되면 관계법령상의 기준과 승인 요건을 모두 충족하였다고 인정할 수 있다.
3) 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서에 대하여 피청구인이 부적정 처분을 하면서 제시한 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않았다는 사유를 중심으로 청구인이 위법·부당함을 주장하므로, 이와 관련한 청구인의 주장이 타당한지 여부에 대해 살펴보면,
가) 행정청은 동일한 사안에 대하여 제3자에게 한 것과 동일한 결정을 상대방에게 하도록 구속을 받는데, 피청구인은 신청지 인근의 청구외 (재)○○○○에게 ○○시종합장사시설 건립공사를 허가하여 이 사건 도로를이용하여 입목 제거 및 토목공사를 시행하였으며, 피청구인도 ○○시종합장사시설에 화장장 및 봉안당 조성공사를 할 때 발생한 토사를 ○○시위생매립장 복토용으로 사용할 때에도 이 사건 도로를 사용하였는데, 이는 이 사건 도로가 형식상 준공만 안 된 상태로 실제 도로로 사용되고 있다는 반증이므로, 결국 피청구인은 (재)○○○○ 및 피청구인 자신이 준공예정인 이 사건 도로를 사용하였으면서도 청구인에게만 이 사건 도로가 단순히 준공예정이라는 이유만으로 진입도로 미확보를 근거삼아 부적정 통보처분을 한 것은 헌법상 평등의 원칙을 근거로 하는 행정상 자기구속의 원칙에 위배한 처분으로 재량권의 한계를 일탈하였다는 청구인의 주장에 대하여,
(1) 행정상 자기구속의 원칙은 행정관행이 성립된 경우 특별한 사정이 없는 한 같은 사안에서 행정관행과 같은 결정을 하여야 한다는 원칙으로 특히, 기속행위보다는 재량이 인정되는 행정영역에서 적용될 수 있는데, 행정청이 동일한 사안에 대하여 재량준칙에 위반하여 제3자에게 행한 결정과 다른 결정을 한 때에는 행정의 자기구속의 원칙을 위반한 위법행위로서 그 결정을 다툴 수 있고, 판례(대법원 2009. 12. 14. 선고, 2009두7967 결정)도��상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권행사의준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다 ��고 판시하고 있으므로,
(2) 위에서 살펴본 바와 같이「폐기물처리업 허가업무처리지침」상의 폐기물처리시설의 설치․운영을 근본적으로 제한하는 경우가 아니면 이를 이행하는 조건으로 사업계획 적정 통보를 할 수 있다는 규정을 적용하여 시설, 장비, 기술능력, 자본금, 사업장 부지 등 필요한 사항을 갖추는데 2년 이내의 기한이 있음을 감안하여 도로 준공을 조건부로 적정 처분을 할 수 있고, 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서는 진입도로 문제만 해결되면 관계법령상의 기준과 승인 요건을 모두 충족하였다고 인정할 수 있으며,
(3) 우리도 행정심판위원회가 현장 검증을 통해 확인한 내용에 따르면, 신청지 인근에 ○○시환경에너지센터(공사 중), ○○시종합장사시설 예정지(대지 조성공사 중), ○○산업단지 예정지(토지보상 중), ○○시 위생매립장,3개 마을(○○○ 48가구, ○○○ 71가구, ○○마을 29가구)이 각각 위치하고,① 신청지로 진입하려면 ○○ ～ ○○IC 간 자동차 전용도로에서 ○○시환경에너지센터 방향으로 개설된 왕복2차선 도로(2014년 준공 예정)로 진입해야 하고, 건설폐기물 중간처리업을 하기 위한 토지 조성공사 및 시설 설치를 위해서는 도로점용허가를 받아 반드시 이 도로를 이용해야 하는데, 이 사건 도로는 ○○시환경에너지센터 진입을 위한 도시계획 도로로, ○○시환경에너지센터 건립사업 예산에 포함되어 추진되고 있기 때문에 이 사건 도로도 준공이 연기된 ○○시환경에너지센터 건립사업과 함께 준공이 2014년(5. 31. 준공 예정)까지 연기된 사실을 확인할 수 있고, ○○시환경에너지센터 건립사업(생활폐기물 전처리시설 및 하수슬러지 처리시설, ○○ 혁신도시 생활폐기물 처리 포함)은 사업비(계속비) 미확보에 따른 공사 중지 및 준공일 연장(2014. 3. 31.까지)을 사유로 도시계획시설사업 실시계획(변경)인가를 받아 현재 공사 중(공정율은 약80% 정도)에 있으며, ② 이 사건 도로를 같이 이용하여 추진 중인 ○○시종합장사시설(화장장,봉안당, LPG저장소 등) 예정지는 대지 조성 토목공사가 진행 중이고, 화장장과 봉안당, LPG저장소 등의 건축을 위한 공사입찰 공고(2013. 9. 2.)와 실시계획 인가 고시 및 실시계획 사전 열람․공고(2013. 9. 5.～9. 19까지) 중에 있으며, ③ ○○산업단지 조성사업은 현재 토지보상율 95% 정도로, 보상이 끝나면 신청지 인근의 3개 마을(○○○ 48가구, ○○○ 71가구, ○○마을 29가구) 전체 주민들의 이주가 예정되어 있어 인근 마을 주민들의 민원사항도 없고, 오히려 인근 주민들은○○시에 건설폐기물 중간처리업을 하는 회사가 없어 ○○산업단지 조성사업 중에 발생하는 건설폐기물을 타지 업체들이 처리하고 있는 점을 들어 찬성하는 등 신청지에 건설폐기물 중간처리업을 하기 위한 입지조건에 별다른 문제점을 발견할 수 없었으므로,
(4) 위에서 살펴본 바와 같이 비록 재량권행사의준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되었는지에 대해서는 다툼의 여지가 있으나, 이 사건 도로를 같이 사용하거나 사용해야 하는 동일한 사안에 대해 ○○시환경에너지센터와 ○○시종합장사시설 등 제3자에게 행한 결정과 다른 결정을 한 것은 평등의 원칙에서 파생한 행정의 자기구속의 원칙을 위반한 위법행위라고 인정할 수 있으므로, 이와 관련한 청구인의 주장이 타당하고, 결국 피청구인이 이 사건 토지에 진입도로가 확보되지(2014년 이후 준공예정) 않았다는 사유를 들어 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서에 대하여 처분한 이 사건 부적정 처분은 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이라고 할 것이다.
나) 피청구인은 2011. 10. 18. ○○시위생매립장 주민지원협의체 전 위원장인 정○○ 및 위생매립장 주변마을대책위원회 위원장인 박○○과 ○○시환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약을 체결하였는데,협약서의 내용은 주민들이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 행정적으로 적극 지원할 것을 약속하였고, 청구인은 환경에너지센터 주변 주민들 중 1인이기도 한 청구인이2013. 5. 24. ○○시위생매립장 주민지원협의체 현 위원장인 청구외 최○○의 동의를 얻은 후, 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 얻기 위해 사업계획서를 제출하였음에도 피청구인은 진입도로 미확보를 이유로부적정 통보처분을 하였으므로, 피청구인은 ① 위와 같은 협약체결이라는공적견해를 표명하고(서울고등법원 2008. 10. 17. 선고, 2007누30507 판결에 의하면 위와 같은 협약체결 역시 공적견해라고 할 것임), ② 이러한 견해표명에 의하여 청구인은 ○○시 ○○동 산○○-○번지 및 산○○번지의 토지를 구입하였으나, ③ 피청구인은 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로서 결국 공적견해를 신뢰한 청구인의 이익이 침해되었다고 할 것이며, ④ 실질적으로 도로로 사용되고 있고, 2014년 준공 예정인 도로가 단순히 준공허가가나지 않았다는 사유만으로 부적정 처분한 것이 위 견해표명을 신뢰한 청구인의 사익보다 청구인의 신뢰에 반하는 처분의 공익이 더 크다고도 볼 수 없으므로 결국 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여,
(1) 신뢰보호의 원칙은 행정기관의 공적견해에 대해 국민이 신뢰를 갖고 어떤 행위를 하면, 그 신뢰가 보호가치 있는 경우에 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 원칙으로, 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건에 대하여판례(대법원 2001. 9. 28. 선고, 2000두8684 판결)는��일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다 ��고 판시하고 있는 바,
(2) 피청구인은 2011. 10. 18. ○○시위생매립장 주민지원협의체 전 위원장인 정○○ 및 위생매립장 주변마을대책위원회 위원장인 박○○과 ○○시환경에너지센터 건립에 따른 주민지원협의체 지원에 관한 협약을 체결하였는데,협약서의 내용 중에 주민들이 건설폐기물 등 사업장폐기물 중간처리업의 허가를 득할 목적으로 부지를 확보할 경우에는 행정적으로 적극 지원할 것을 약속한 부분에 근거하여 청구인은 환경에너지센터 주변 주민들 중 1인이기도 한 청구인이 2013. 5. 24. ○○시위생매립장 주민지원협의체 현 위원장인 청구외 최○○의 동의를 얻은 후, 건설폐기물 처리(중간처리업)의 허가를 얻기 위해 사업계획서를 제출하였는데,
(3) 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명과 관련하여 위 협약서 상의 대표자인 ○○시위생매립장 주민지원협의체 위원장청구외 최○○의 동의가 유효한 것인지 아니면 주변마을 주민의 의사를 위원들이 취합하여 위원회에서 결정해야할 사안으로, 주민지원협의체 위원들과 협의하여 위원회에서 결정하여 동의하여야 유효한지에 대하여 살펴보면, 위 협약서를 체결할 당시에는 주민지원협의체 대표의 자격으로 협약을 체결하였으나, 협약서와 별개의 사안인 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서에 첨부하여 제출한 동의서의 효력을 인정하기 위해서는 주민지원협의체 위원장 개인의 동의보다는 주민지원협의체 위원들과 협의하여 위원회에서 결정한 동의가 유효하다고 보여지므로, 신뢰보호의 원칙과 관련한 청구인의 주장은 타당성을 인정할 수 없다.
다) 피청구인이 한 이 사건 부적정 통보처분의 목적과 그 수단 역시 불 분명하고, 게다가 진입도로의 건설은 결국 피청구인의 의무임에도 피청구인 스스로 그 의무를 해태하였고, 진입도로 자체가 현재 청구인이 시행하려고 하는 행위의 적부에 큰 영향을 끼치지 않는다는 점, 현재의 진입도로를 이용하여 ○○시위생매립장과 ○○시환경에너지센터의 직원들이 출·퇴근을 하고 있고, 인근 주민들도 농사를 짓기 위해 진입도로를 이용하고 있으며, 이 사건 진입도로는 2014년에 준공예정에 있고 청구인이 현재는 이 사건 도로를 통하여 사업을 추진할 예정된 구체적인 행위가 없으므로 일단 적정 통보를 한 후 적정 통보로부터 2년 내에 진입도로가 준공된 후 다른 적정 요건 등을 다시 검토하여 허가 여부를 결정하면 되는 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 청구인의 침해되는 사익보다 결코 크다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 진입도로 미확보만을 이유로 하여 부적정 통보처분을 한 것은 비례의 원칙에서 파생한 최소 침해의 원칙에도 위배된다는 청구인의 주장에 대하여,
위에서 살펴본 바와 같이 ① 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획은 진입도로 문제만 해결되면 관계법령상의 기준과 승인 요건을 모두 충족하였다고 인정되는 점, ②「폐기물처리업 허가업무처리지침」상의 폐기물처리시설의 설치․운영을 근본적으로 제한하는 경우가 아니면 이를 이행하는 조건으로 사업계획 적정 통보를 할 수 있다는 규정을 적용하여 필요한 사항을 갖추는데 2년 이내의 기한이 있음을 감안하여 도로 준공을 조건부로 적정 처분을 할 수 있는 점, ③ 이 사건 도로를 통해 ○○시환경에너지센터의 건립공사와 ○○시종합장사시설 설립을 위한 토목공사 및 건축공사가 추진 중에 있고, ○○산업단지 조성을 위한 입목제거 작업이 진행 중에 있으며, ○○시위생매립장과 ○○시환경에너지센터의 직원들이 출·퇴근을 하고 있고, 인근 주민들도 농사를 짓기 위해 도로를 이용하고 있음에도 청구인에게만 이 사건 도로를 이용할 수 없다고 부적정 처분한 것은 행정상 자기 구속의 원칙에 위배되는 점, ④ ○○산업단지 조성사업으로 인해 신청지 인근의 3개 마을 전체 주민들의 이주가 예정되어 있어 인근 마을 주민들의 민원사항도 없고, 오히려 인근 주민들은○○시에 건설폐기물 중간처리업체가 없다는 이유로 청구인의 건설폐기물 중간처리업 시설에 대해 찬성하는 점, ⑤ 이 사건 도로의 준공이 당초 예정보다 늦어지게 된 원인이 ○○시환경에너지센터 건립사업 예산에 포함되어 추진되고있기 때문에 준공이 연기된 ○○시환경에너지센터 건립사업과 함께 준공이 연기된 사실을 확인할 수 있어 피청구인의 책임이 상당부분 인정되는 점, ⑥ 청구인이 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업)을 하기 위해 상당한 금원을 들여 ○○시 ○○동 산○○-○번지 및 산○○번지의 토지를 구입한 점 등을 종합하여 고려할 때, 피청구인이 이 사건 부적정 처분을 통해 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 손해가 훨씬 크다고 보여지므로, 결국 피청구인의 이 사건 부적정 처분은 비례의 원칙에서 파생된 최소 침해의 원칙에 위배되므로 이와 관련한 청구인의 주장은 타당하다고 할 것이다.
4) 결론적으로 청구인의 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서는「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」과 같은 법 시행규칙상의 관련 규정은 물론 다른 법에서 규정하고 있는 관계법령상의 기준과 승인 요건을 모두 충족하였고,「폐기물처리업 허가업무처리지침」상의 관련 규정에 따라 이 사건 도로의 준공을 조건부로 적정 처분을 할 수 있으며, 행정상 자기구속의원칙과 최소 침해의 원칙을 위반하는 등 피청구인이 이 사건 부적정 처분을 하면서 들고 있는 처분 사유 또한「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법령」과 「건설폐기물 허가업무처리지침」상의 기준에 따른 구체적이고 합리적인 이유의 제시에 해당한다고 인정할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 건설폐기물 처리(중간처리업) 사업계획서 부적정 처분은 재량권을 남용·일탈한 위법한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
행정심판은 모든 행정관청의 행정처분에 대하여 가혹 또는 부당하다 판단되실 때 신청 할 수 있습니다.